Lawson: "El sistema de gestión de finanzas públicas es bueno, tiene bases sólidas, pero habría que mejorar algunos elementos".

Con aire sonriente, el experto internacional, Andrew Lawson nos atiende en el hotel en el que se hospeda. Nos comenta que por encargo de la Unión Europea se encuentra en el Perú realizando el seguimiento del estudio PEFA (Evaluación de Gasto Público y Rendición de Cuentas) para las regiones de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac,  en donde se desarrolla un trabajo en conjunto con la Cooperación Suiza – SECO. Lo acompaña el economista y ex miembro del Grupo de Estudios*1, Bruno Giussani. Andrew Lawson es co-director de Fiscus Limited y hasta el año 2007 fue el Director del Centro de Ayuda y Gasto Público (CAPE) en el Instituto de Desarrollo de Ultramar, en Londres. Es un economista con amplia experiencia en el diseño y la implementación de reformas de la gestión de finanzas públicas, que ha llevado a cabo a lo largo de su carrera una serie de evaluaciones del PEFA, así como los análisis de gasto público en educación, salud, transporte, agricultura y medio ambiente.

 

Por su parte, Bruno Giussani fue miembro del Grupo de Estudios que seguía los progresos y recomendaciones del estudio PEFA para el Perú. Diseñó el Plan de Mejoramiento Continuo del país y el fortalecimiento del sistema de presupuesto. Fue también uno de los consultores contratados por la Cooperación Suiza – SECO tras el diagnóstico PEFA.

P. La Unión Europea realizó entre 2008 el primer estudio PEFA y justo después empezó la Cooperación Suiza – SECO a apoyar al Gobierno peruano en el tema. ¿Cuál es su misión en el momento actual?

Andrew Lawson. Como consecuencia de los análisis PEFA que se hicieron en varios gobiernos regionales, se ha decidido hacer un seguimiento para ayudar a dichos gobiernos a preparar planes de acción que pudieran hacer frente a las debilidades que se encontraron. Se ha tratado de analizar los documentos PEFA para las regiones de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica, y visitarlas para compartir con ellos el resultado y entrar un poco más en detalle.

P. Coméntenos del Plan de Mejoramiento Continuo (PMC). ¿Ya existía o fue el resultado del análisis que han realizado?

A. Lo que mostró la PEFA fue que el sistema de gestión de finanzas públicas en el Perú es bueno, tiene bases sólidas, pero que había que mejorar algunos elementos del sistema. Y se estaban haciendo ese tipo de acciones, había un esfuerzo por mejorar, pero era un esfuerzo desarticulado. Nosotros recomendamos que se encapsulen todos esos procesos para que se hagan de forma conjunta, integrada y coherente. Y este esfuerzo se tradujo en el Programa de Mejoramiento Continuo, que viene liderando el MEF.

P. ¿Cuál fue la propuesta más importante del Programa de Mejoramiento Continuo – PMC?

A. Lo que se propuso fue el establecimiento de un Grupo de Estudios, vinculado al Viceministro de Finanzas, que tendría tres roles importantes: monitorear los progresos y preparar informes para los ministros, asesorar a las entidades que ya estaban gestionando sus mejoramientos y crear una herramienta para permitir el acceso a asistencia técnica adicional. Se diseñaron dos tipos de asistencia técnica: los Fondo de Asistencia Técnica Inmediata y Fondo de Reforma de Mediano Plazo.

P. ¿En qué se concentra el PMC?

A. El Perú, por ser un país grande y tener muchas instituciones de gobierno, tiene un nivel de complejidad que un país pequeño no tiene y esto hace que el desafío sea de organización y articulación entre los niveles de gobierno. En el caso de Perú, el enfoque está sobre la calidad de la programación, sobre el aspecto multianual y la evaluación de resultados.

Bruno Giussani. Lo que se puede destacar al respecto es que en los últimos 15 años la lucha contra la pobreza no solamente viene de hacer mejores hospitales o hacer más centros de educación si no la forma en la que se administran los recursos públicos es un factor importante en la lucha contra la pobreza y es lo que intenta hacer el PMC, mejorar el uso y la administración de los recursos.

P. ¿Recomendarían establecer PMC en las regiones?

A. Se necesitan planes de acción bien definidos y concertados, ya que hay debilidades en las finanzas públicas. En las regiones, las necesidades son mayores y tampoco existen muchas iniciativas en curso, es decir, no se están dando reformas. Son conscientes de sus debilidades pero no se han puesto a analizar detalladamente y a programar acciones de reforma. Por eso hace falta algo un poco más completo. Es cuestión de montar un plan desde cero, establecer cuál es el problema, qué es lo que puede mejorar a corto y a medio plazo, cuál sería la configuración institucional para gestionar esto, etc.

P. ¿Creen que hay necesidades de apoyo técnico mayor en las regiones?

A. Es cierto que hay necesidad de apoyo en las regiones. Pero lo curioso es que hay cosas que funcionan realmente bien, como la contabilidad o el sistema de reporte financiero. Existen dos debilidades muy importantes. La primera es la programación y la presupuestación, que se hace regularme
nte con muchos cambios en el año, lo que hace que el presupuesto no sea creíble como un documento de acción. La otra gran debilidad es la rendición de cuentas ante el consejo regional, que viene en parte de la debilidad en la programación. En un sistema clásico de finanzas públicas, el Ejecutivo prepara un proyecto de presupuesto, lo presenta ante el Congreso, y éste les aprueba la capacidad de gastar dinero y recaudar fondos con la condición de que al año tienen que hacer cuentas y decir lo que han hecho. Pero si este documento inicial a nivel regional no tiene mucho que ver con lo que se ejecuta porque hay tantos cambios en el año, lo que se va a presentar al final no es muy útil como un proceso de rendición de cuentas.

P. Al día de hoy, ¿qué logros o progresos ven en este proceso?

A. Bruno tiene una visión más detallada, más interna. La mía es más externa. Yo diría que la cuestión de mejorar las finanzas públicas está en la agenda. Hace unos años era un problema administrativo pero no se le daba tanta importancia. Creo que tanto a nivel nacional como regional e incluso en algunas municipalidades se han dado cuenta de que no se trata de buscar más dinero, sino de mejorar el uso del mismo.

P. Y para Bruno, ¿cuáles son los tres logros?

B. La gestión de finanzas públicas tiene tres objetivos. El primero es la disciplina fiscal agregada, el segundo es una asignación estratégica de recursos y el tercero es una provisión eficiente de servicios públicos. El Perú tiene bastante resuelto el problema de la disciplina fiscal agregada. Creo que otro elemento importante a nivel muy concreto es que ahora se trabaja a nivel multianual, es decir, el presupuesto que antes se hacía para un año ahora se está empezando a programar para periodos mayores, contribuyendo a la asignación estratégica de los recursos.

P. ¿Cuál es la agenda pendiente a nivel nacional?

B. Una cosa que es bastante débil en el Perú es el tema de la planificación. La planificación es un encuentro entre las visiones del Gobierno Central con las de la población y los Gobiernos Regionales. Eso tiene que juntarse en algún momento y ahí definir las prioridades. Ese proceso no se da muy claramente y se tiene que avanzar hacia ello. Los recursos tienen que destinarse a las prioridades. Eso es lo que necesitamos fortalecer.

P. Pero el Gobierno Central también tiene que priorizar el tema de la pobreza, la salud o de infraestructura. Se podría decir que ciertas cosas no se pueden hacer.

A. Es un papel muy importante para el técnico el sensibilizar al político y dejarle saber que hay oportunidades. El presupuesto, cuando se utiliza bien, es una herramienta para el desarrollo que le permite saber al presidente que quiere construir una carretera transversal en su región que se necesita planificar a tres años, por ejemplo, o que se necesita un estudio de factibilidad y encontrar los fondos. Y el presupuesto es la herramienta para permitirlo. El presupuesto no es sólo un control, también abre un camino. Uno de los problemas de los Gobiernos Regionales es pensar en pequeños proyectos, no hay un buen proceso de comunicación para sentarse y decir: “Señores, tenemos tantos soles disponibles y esta multitud de actividades que queremos hacer, ¿dónde priorizamos?”

P. ¿Qué percepción se tiene de un consultor externo que habla del mundo y va analizando todo? ¿Crea simpatía o rechazo en los funcionarios nacionales?

A. La forma en la que uno habla y se relaciona con la gente es esencial para el éxito. Primero, hay que respetar los conocimientos de los colegas y, si uno no demuestra respeto desde le inicio, la puerta se cierra. Entrar con ideas en las que uno es especialista no es la forma de empezar. Es mejor empezar con preguntas, conocer lo que pasa y poco a poco introducir ideas más internacionales. De hecho, muchos de los expertos internacionales tienen poco éxito precisamente porque vienen con recetas ya preparadas y no escuchan los problemas ni respetan las opiniones de la gente con la que están trabajando.

B. El éxito de ser un consultor es venir a aprender, porque no conoces la realidad del país. Un segundo elemento es que tu rol, en realidad, es hacer las preguntas correctas. Saber qué preguntar para ayudar a que ellos puedan reflexionar mejor y traer en ese proceso la experiencia internacional.

 


1. El Grupo de Estudios creado por el MEF en mayo de 2010, con el apoyo de la cooperación suiza, alemana y belga. El objetivo principal es brindar asistencia técnica al MEF en el desarrollo, implementación y seguimiento de la reforma de la gestión de las finanzas públicas.

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La Cooperación Suiza – SECO se ocupa de planificar y aplicar medidas de política comercial y económica en los países en vías de transición y desarrollo, además de en los nuevos estados miembros de la Unión Europea. Sus proyectos pretenden integrar a los países contrapartes en la economía mundial y promover su crecimiento económico de forma sostenible a fin de contribuir de manera eficiente y efectiva a la reducción de la pobreza.